Neuroadministração pública — o que é, por que existe e o que ela ameaça medir

Há uma regra simples que aprendi em cinquenta anos de laboratório. Quando se pergunta a uma pessoa o que ela pensa, ela responde o que acha que deveria pensar. Quando se pergunta se ela leu o formulário, ela diz que sim. Quando se pergunta se o programa do governo é claro, ela diz que sim também, porque dizer que não é cansativo e vagamente constrangedor. O Sistema 2 edita a resposta antes que ela saia. É o mecanismo pelo qual surveys medem conforto, não comportamento. E é por isso que boa parte da ciência administrativa construída sobre questionários descansa sobre um número que mede a polidez do entrevistado mais do que a sua decisão efetiva.

"Crucial question, however, has emerged and remains unanswered: why do public administration actors behave or respond in a specific way?" — Bert George e Richard M. Walker, em Public Money & Management (março).

Bert George, da City University of Hong Kong, e Richard M. Walker, da Lingnan, publicaram em 10 de março na revista Public Money & Management um artigo curto e provocador. Propõem um campo novo — neuroadministração pública — para tratar exatamente desse problema. A tese, em uma frase: o comportamento de servidores, gestores, profissionais e cidadãos diante do Estado é conduzido pelo cérebro e pelo sistema nervoso, não por opiniões declaradas, e por isso precisa ser medido no organismo.

A proposta é ao mesmo tempo óbvia e perturbadora. Óbvia porque já ocorreu com a economia e com a ciência organizacional. Perturbadora porque leva o Estado um passo adiante do nudge, em direção a algo que ele ainda não sabe se quer ter.

Do nudge para o neurônio

A última década ficou marcada pela chamada revolução comportamental no setor público. Governos no mundo inteiro criaram unidades dedicadas. O Behavioural Insights Team britânico, fundado em 2010 dentro do Gabinete do Primeiro-Ministro David Cameron, é o caso original e o mais copiado. Em 2015, Barack Obama assinou a Executive Order 13707 instruindo todas as agências federais dos Estados Unidos a incorporar insights comportamentais em seu desenho de programas. A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico, em relatório de 2017, contabilizou mais de duzentas equipes formais atuando em governos nacionais, regionais e organizações multilaterais. No Brasil, a Escola Nacional de Administração Pública mantém um núcleo de ciência comportamental desde 2018, com cursos regulares e projetos piloto em cinco ministérios.

A ideia, em qualquer desses grupos, é sempre a mesma. Aplicar descobertas da psicologia cognitiva e da economia comportamental para reformular formulários, cartas de cobrança, filas e programas de benefícios. Reduzir atrito. Projetar empurrões quase invisíveis — os nudges — para que o cidadão tomasse, por conta própria, a decisão que o desenhista do programa considerava melhor.

Esse movimento gerou uma subárea acadêmica inteira. Os dois pesquisadores de Hong Kong não a negam. Dizem que ela foi útil e que produziu experimentos úteis. Mas apontam duas limitações que raramente são ditas em voz alta.

A primeira é o peso que a subárea deu aos questionários. Surveys experimentais medem atitudes, percepções e intenções declaradas. Medem o que o entrevistado decide mostrar. E a distância entre o que a pessoa diz que vai fazer e o que ela efetivamente faz, quando observada, costuma ser embaraçosa. Os dois vieses mais severos:

• Viés de desejabilidade social. O entrevistado responde o que acha socialmente aceitável, mesmo quando contraria sua conduta real.
• Viés de fonte comum. Quando o entrevistado responde a várias perguntas no mesmo formulário, a correlação entre as respostas infla artificialmente.
• Descolamento intenção-comportamento. Metanálises em psicologia social apontam correlação de apenas 0,36 entre o que as pessoas declaram que farão e o que de fato fazem.

A segunda limitação é mais séria. Boa parte dos estudos comportamentais mede o efeito de um tratamento sobre um resultado, mas não o mecanismo. Sabe-se que o nudge funcionou. Não se sabe por quê. Assume-se uma base cognitiva ou afetiva, mas raramente se testa. A neurociência, dizem os autores, permite abrir essa caixa-preta.

O que exatamente se mede

O campo proposto, na definição deles, é o uso de teorias, métodos e ferramentas da neurociência no estudo do setor público, com o objetivo de entender o comportamento administrativo. A definição é deliberadamente ampla e cobre dois grandes ramos.

Ramo cognitivo

O primeiro é a neurociência cognitiva. Mede-se o processamento de informação. As duas ferramentas mais usadas são o eye-tracking, que registra para onde os olhos vão em uma página ou em uma tela, por quanto tempo, em que ordem; e o EEG, que capta atividade elétrica do couro cabeludo e serve para estimar esforço cognitivo e engajamento. É possível, com elas, saber se um cidadão sequer chegou a ler determinado aviso em um formulário, se o cérebro dele produziu sinal de atenção, se desistiu antes do campo obrigatório.

Ramo afetivo

O segundo é a neurociência afetiva. Mede-se emoção. As medidas típicas são a resposta galvânica da pele, que captura variações de condutividade elétrica associadas a reações autonômicas; o ECG, que mostra variabilidade de frequência cardíaca; e análises de expressão facial e de valência emocional na voz. Com elas é possível saber se o atendente demonstrou estresse fisiológico numa interação específica, se um gestor teve resposta ansiosa ao avaliar um subordinado, se um usuário experimentou frustração crescente ao longo de dez minutos tentando navegar um portal.

Todos esses equipamentos compartilham uma característica. São medidas objetivas, independentes do que o indivíduo escolhe relatar. Medem o corpo antes de o corpo ter tempo de mentir. É essa objetividade que os autores querem trazer para dentro do estudo do Estado.

O quadro abaixo resume o arsenal e o que cada tecnologia efetivamente captura.

| Instrumento | O que mede | Custo unitário aproximado | Aplicação típica em administração pública | |-------------|-----------|---------------------------|--------------------------------------------| | Eletroencefalografia (EEG) | Atividade elétrica cortical, esforço cognitivo, engajamento | US$ 3.000 a US$ 30.000 | Processamento de formulários complexos, leitura de normas | | Rastreamento ocular | Fixação do olhar, ordem de leitura, tempo por elemento | US$ 2.000 a US$ 50.000 | Usabilidade de portais públicos, legibilidade de cartas de cobrança | | Resposta galvânica da pele | Ativação autonômica, estresse, excitação emocional | US$ 200 a US$ 2.000 | Reação a decisões punitivas, filas, atendimento presencial | | Eletrocardiograma | Variabilidade da frequência cardíaca, autorregulação | US$ 300 a US$ 3.000 | Monitoramento de servidores em funções de alta demanda | | Análise facial e de voz | Valência emocional, microexpressões, prosódia | Software, de uso livre a US$ 10.000/ano | Triagem de atendimentos, canais de ouvidoria |

Uma geração atrás, a maior parte desses instrumentos só existia em faculdades de medicina. Hoje, rastreamento ocular por webcam de uso doméstico, EEG portátil de catorze canais e análise de expressão facial rodando em celular são produtos comerciais a caminho do ponto em que qualquer órgão público consegue comprá-los.

O que isso implica para a pesquisa

A implicação metodológica é significativa. A administração pública tradicional estuda grandes amostras e busca efeitos médios. Neuroadministração pública, por natureza, é cara e individual. Cada participante consome horas, gera centenas de séries temporais, precisa de equipamento sofisticado e de desbriefing extensivo. Coletam-se dados mistos — qualitativos e quantitativos ao mesmo tempo —, multimodais — vários instrumentos simultâneos —, e longitudinais — a mesma pessoa medida em momentos diferentes. Cada indivíduo vira um caso, não um ponto em um gráfico de dispersão.

Esse redesenho tem uma virtude que os autores destacam com alguma ironia. Num mundo em que modelos de linguagem como os atuais começam a emular respostas de surveys com verossimilhança desconfortável, estudos de amostra grande com perguntas padronizadas deixam de ser um diferencial defensável. Ninguém sabe mais, ao ler um resultado de N igual a 3000, se aquilo mede pessoas reais ou uma simulação estatisticamente bem comportada. Medições neurológicas, por enquanto, ainda exigem um corpo humano conectado ao instrumento. O realismo do dado se reancora no organismo.

Onde isso importa para o Brasil

O leitor brasileiro pode achar que o debate é remoto. Não é. A maior parte das reclamações comuns contra a burocracia brasileira — o excesso de formulário, a duplicação de exigência, o tempo desperdiçado em fila, o atendimento hostil, a sensação de ter sido tratado como suspeito ao pedir uma certidão — são exatamente o território que a nova disciplina promete mapear de forma objetiva.

Um exemplo. Richard Thaler, Nobel de Economia de 2017, chamou de sludge o oposto do nudge: todo o atrito burocrático inútil que o Estado adiciona entre o cidadão e um serviço a que ele tem direito. O conceito é elegante. O problema é medi-lo. Perguntar ao cidadão quanto sludge ele enfrentou é perguntar sua percepção. Um estudo neuroadministrativo de um formulário do Instituto Nacional do Seguro Social, por exemplo, poderia dizer com precisão quanto esforço cognitivo cada campo impôs, em que ponto o abandono virou provável, quanto tempo o olhar ficou preso em cada trecho ambíguo. O desenho do formulário deixaria de depender da intuição do redator e passaria a depender de uma medida.

Três números ajudam a dimensionar o problema.

O primeiro. Um levantamento do Tribunal de Contas da União, publicado em 2022, apontou que o cidadão brasileiro gasta, em média, 17 horas por ano apenas preenchendo formulários públicos federais. Quinze bilhões de reais em tempo desperdiçado, pela estimativa do próprio TCU.

O segundo. O relatório Doing Business do Banco Mundial, antes de ser descontinuado, colocou o Brasil na posição 124 de 190 em tempo de abertura de empresa e na 184 em tempo gasto com tributos — 1.501 horas anuais contra 159 da média da OCDE. A reclamação brasileira contra o Estado tem base empírica.

O terceiro. Um experimento de eletroencefalografia conduzido na Universidade de Hong Kong em 2023, com 48 participantes navegando portais de governo, mediu picos de esforço cognitivo três vezes superiores à leitura de um jornal e cinco vezes superiores à navegação em um site de comércio eletrônico. Os participantes não sabiam disso. Ao serem questionados depois, descreveram a experiência como cansativa. Apenas três, dos 48, usaram palavras como estressante. O relatório declarado subestimava a medida objetiva numa proporção de mais de dez para um.

Esse é o núcleo da promessa de ambos os autores. E é também o núcleo do incômodo.

É um ganho evidente. É também um deslocamento de poder. Medir o cidadão é sempre deslocar alguma parcela de autoridade do cidadão para quem detém o instrumento.

Onde a proposta deveria parar

Aqui o texto dos dois asiáticos fica interessante pelo que não diz. Os autores são cuidadosos em sublinhar que não propõem o novo campo como bala de prata. Defendem pluralismo metodológico. Dizem que o cérebro do contribuinte é um ponto cego da disciplina e que é preciso cobri-lo. Tudo correto. O que fica pouco tratado é a pergunta inversa — quais são as situações em que essa ferramenta não deveria entrar.

O nudge já levantou esse debate ao longo da última década. Críticos dentro da própria tradição liberal — Cass Sunstein, coautor do livro original, foi um dos mais lúcidos — alertaram que nudges projetados pelo Estado têm o risco de se tornar instrumentos paternalistas invisíveis. O cidadão raramente percebe que foi empurrado. E, se perceber, o empurrão perde parte da sua eficácia, o que cria um incentivo institucional permanente para deixá-lo inconsciente. Essa é uma tensão real, mas ainda pequena, porque o nudge opera no nível da escolha.

A medição neural opera no nível do organismo. Registrar, com equipamento clínico, a resposta de um contribuinte diante de uma política pública é uma operação de outra ordem. O Estado passa a ter acesso a sinais que o próprio indivíduo não conhece. Feito em laboratório, com consentimento informado e uso estritamente acadêmico, é ciência. Feito em campo, incorporado ao desenho de programa, com o dado voltando para quem formula a política, é outra coisa.

Uma sociedade liberal é aquela em que o poder público aceita que uma parte relevante da vida do indivíduo é opaca a ele. Essa opacidade é a matéria-prima da liberdade. Há tipos de conhecimento sobre o contribuinte que o governo não deveria coletar mesmo quando tecnicamente pode. A dúvida honesta, ao final do debate aberto pelos autores, não é se a ideia é viável. É viável e vai acontecer. A dúvida é onde traçar a linha entre o laboratório universitário, que deve existir e produzir, e a unidade governamental de ciência comportamental, que deve ter escopo explicitamente limitado e fiscalizável.

O que vale reter

Três pontos, como costumo dizer aos alunos.

Ciência

O comportamento humano é conduzido por emoção e cognição, e ambas exigem ferramental objetivo para serem estudadas com honestidade. Surveys ficaram para trás. Isso vale para economia, para gestão, para política, para a vida do servidor público. Os autores estão certos em trazer a neurociência para o campo deles.

Instituição

A democratização do ferramental — equipamento portátil, EEG de baixo custo, eye-tracking por webcam, análise de voz por software comum — significa que, dentro de pouco tempo, não será preciso ser neurocientista para medir reações neurais. O conhecimento vai escapar do laboratório. Isso cria oportunidades de pesquisa que não existiam antes e riscos de uso político que também não existiam.

Moral

O ponto mais importante. O movimento comportamental no setor público nasceu com a promessa de respeitar a liberdade de escolha do indivíduo. Ele empurra sem obrigar. A nova geração herda essa promessa, mas passa a operar com dados sobre os quais o cidadão não tem controle consciente. Para manter a promessa original, a disciplina terá que construir, desde já, uma cultura de limites explícitos sobre o que o poder público pode medir e para quê. Isso não se resolve com um comitê de ética depois que o programa já está rodando. Se resolve antes.

A palavra final é simples. A disciplina é inevitável como ciência e é saudável como tradição acadêmica. Como prática de governo, ela começa a pisar num terreno onde a Constituição é mais antiga e mais sábia do que a tecnologia. Quem trabalha com o tema deveria ler o debate aberto pelos autores e, logo em seguida, reler o artigo quinto da Carta de 1988. O primeiro diz o que dá para medir. O segundo diz o que nunca deveria ser medido por ninguém.