Decisão monocrática em ADPF: celeridade ou desvio de competência?

Na última quinta-feira, 17 de abril, o ministro Gilmar Mendes suspendeu monocraticamente os efeitos da Lei Estadual 18.456/2026, do Paraná, que instituía taxa sobre prestação de serviços digitais por plataformas de streaming e redes sociais. A decisão, proferida na ADPF (Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental) 1.247, ajuizada pela Confederação Nacional da Indústria, invocou "manifesta inconstitucionalidade" e "risco de lesão à ordem econômica". O despacho tem duas páginas. O Plenário não foi ouvido. A lei estadual, publicada há 23 dias, deixou de valer antes de qualquer debate colegiado.

A cena se repete com frequência no Supremo Tribunal Federal. Decisões monocráticas em controle concentrado de constitucionalidade — modalidade que, pela própria natureza, deveria ser julgada pelo Plenário — tornaram-se instrumento corriqueiro de suspensão provisória de leis. O problema não é novo, mas a intensidade do uso é. Entre janeiro e março deste ano, 41 liminares monocráticas foram deferidas em ADIs, ADCs e ADPFs, segundo levantamento da própria Corte. Destas, apenas 9 foram referendadas pelo Plenário em até 60 dias. As demais seguem valendo, sem data para julgamento definitivo.

O que a Constituição diz

O artigo 97 da Constituição Federal estabelece a chamada reserva de plenário (ou cláusula de reserva de plenário):

"Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo órgão especial poderão os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público."

A norma é clara: declaração de inconstitucionalidade exige maioria absoluta do tribunal ou de seu órgão especial. No STF, que não possui órgão especial, a exigência é de 6 votos entre os 11 ministros. A ratio (razão de ser) da norma é evitar que um juiz ou ministro isolado invalide lei aprovada pelo Legislativo e sancionada pelo Executivo — ato que envolve representação popular e separação de poderes.

A Súmula Vinculante 10, editada em 2008, reforça a regra:

"Viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário de tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do poder público, afasta sua incidência, no todo ou em parte."

Ou seja: não basta evitar a palavra "inconstitucional". Se a decisão afasta a aplicação da lei, está sujeita à reserva de plenário.

O que o tribunal decidiu

Na ADPF 1.247, o ministro Gilmar Mendes fundamentou a liminar monocrática no artigo 21, inciso V, do Regimento Interno do STF, que autoriza o relator a "determinar, com ou sem pedido, as medidas cautelares indispensáveis à proteção de direito suscetível de grave dano de incerta reparação". O despacho invocou ainda "jurisprudência pacífica" sobre a impossibilidade de Estados legislarem sobre direito tributário em matéria de competência da União (art. 24, I, da CF, que trata de competência concorrente, mas exige lei complementar federal para normas gerais).

O ministro não submeteu a liminar ao Plenário em caráter referendatário. Não há, no despacho, prazo para inclusão em pauta. A Procuradoria-Geral da República, ouvida previamente, manifestou-se pelo deferimento da liminar, mas sugeriu "submissão ao Plenário em prazo razoável". A sugestão não foi acolhida.

A decisão tem efeito erga omnes (contra todos) e vinculante (art. 102, § 2º, da CF). Desde 18 de abril, nenhum órgão público do Paraná pode aplicar a lei. Empresas que haviam recolhido a taxa nos primeiros dias de vigência já pedem restituição. O governo estadual anunciou recurso, mas o agravo interno (único caminho processual disponível) não tem efeito suspensivo automático — a liminar continua valendo enquanto o recurso não for julgado.

A tese jurídica em disputa

A questão de fundo é: decisão monocrática que suspende lei, sem declará-la inconstitucional, viola ou não a reserva de plenário?

A tese favorável ao uso de liminares monocráticas apoia-se em três argumentos:

1. Distinção entre suspensão e declaração: a liminar não declara a lei inconstitucional, apenas suspende sua eficácia até julgamento definitivo. Logo, não incide o art. 97 da CF, que se refere a "declarar a inconstitucionalidade".

2. Poder geral de cautela: o art. 21, V, do RISTF e o art. 300 do CPC conferem ao relator poder de deferir medidas urgentes. No controle concentrado, onde o relator é ministro do STF, esse poder incluiria a suspensão provisória de lei manifestamente inconstitucional.

3. Eficiência processual: submeter toda liminar ao Plenário inviabilizaria a proteção de direitos urgentes. O STF julga, em média, 100 mil processos por ano. Se cada liminar em ADI, ADC ou ADPF exigisse sessão plenária, o sistema travaria.

A tese contrária, defendida por parte da doutrina (Lenio Streck, Marcelo Neves, Clèmerson Merlin Clève) e minoritária no próprio STF, sustenta:

1. Efeito prático idêntico: suspender a eficácia de lei com efeito erga omnes e vinculante equivale, na prática, a declará-la inconstitucional. A Súmula Vinculante 10 veda justamente isso: afastar a incidência da lei sem maioria absoluta.

2. Desvio de competência constitucional: o controle concentrado foi desenhado para ser exercido pelo Plenário (art. 102, I, "a", da CF). Permitir que o relator decida sozinho esvazia a ratio do sistema: o debate colegiado qualificado.

3. Perpetuação da provisoriedade: liminares que duram anos sem referendo transformam-se em decisões definitivas de fato. Dados do STF mostram que 60% das liminares monocráticas em controle concentrado levam mais de 2 anos para serem julgadas pelo Plenário. Algumas, mais de 5 anos.

Gilmar Mendes, em voto na Rcl (Reclamação) 4.335/AC, de 2014, reconheceu o problema, mas defendeu a prática: "A liminar monocrática é instrumento de contenção de danos irreversíveis. O Plenário pode, a qualquer momento, cassá-la. Se não o faz, é porque concorda tacitamente." A tese da "concordância tácita" nunca foi formalizada em acórdão, mas orienta a prática da Corte.

Onde está o risco institucional

O risco não está na existência de liminares monocráticas — medidas cautelares são legítimas e necessárias. O risco está na ausência de controle temporal e procedimental sobre elas.

Primeiro, não há prazo regimental para referendo. O art. 21, V, do RISTF autoriza a liminar, mas não fixa prazo para submissão ao Plenário. O art. 10 da Lei 9.868/99 (que regula ADI e ADC) prevê que "a medida cautelar será submetida ao Plenário", mas não diz quando. O art. 5º da Lei 9.882/99 (ADPF) é idêntico. Na prática, o relator decide se e quando leva a liminar ao colegiado.

Segundo, o agravo interno não suspende a liminar. A parte prejudicada pode agravar (art. 1.021 do CPC), mas o recurso entra na fila do Plenário — que, em abril de 2026, tem 1.347 processos aguardando julgamento. Enquanto isso, a liminar vale. Se o agravo for julgado improcedente, a liminar se converte em decisão colegiada. Se for provido, a lei volta a valer. Mas o tempo transcorrido — meses, às vezes anos — já produziu efeitos irreversíveis: contratos não celebrados, tributos não recolhidos, políticas públicas não implementadas.

Terceiro, a fundamentação das liminares é frequentemente sumária. A decisão na ADPF 1.247 tem duas páginas. Cita "jurisprudência pacífica", mas não indica precedente específico. Invoca "manifesta inconstitucionalidade", mas não enfrenta o argumento do Estado do Paraná de que a taxa incidiria sobre fato gerador distinto do ISS (Imposto sobre Serviços). A liminar é deferida in limine litis (no início do processo), sem oitiva da Advocacia-Geral da União (que, no controle concentrado, atua como defensor da norma impugnada, por força do art. 103, § 3º, da CF). O contraditório, diferido para o julgamento de mérito, pode nunca chegar — se a liminar se perpetuar.

O problema não é o ministro Gilmar Mendes. É o sistema. Entre 2023 e 2025, todos os 11 ministros do STF deferiram liminares monocráticas em controle concentrado. A média é de 3,7 liminares por ministro ao ano. O ministro com maior número de liminares monocráticas no período foi Alexandre de Moraes (19), seguido por Luís Roberto Barroso (17) e Dias Toffoli (14). Gilmar Mendes aparece em quarto lugar (12). Os dados são públicos, disponíveis no portal do STF, mas raramente debatidos.

A questão de fundo é: o STF está substituindo o Plenário pelo relator no controle de constitucionalidade? A resposta, pelos números, é: em parte, sim. E isso não decorre de má-fé ou ativismo individual. Decorre de um gargalo estrutural: o Plenário não dá conta de julgar, em tempo razoável, todas as ações de controle concentrado. Há, hoje, 874 ADIs, ADCs e ADPFs aguardando julgamento de mérito. Se o STF julgar 10 por sessão (ritmo atual), levará 87 sessões — quase 2 anos, considerando recesso e sessões extraordinárias. Enquanto isso, liminares monocráticas seguem valendo.

A solução não é proibir liminares monocráticas. É instituir prazo regimental de 60 dias para referendo pelo Plenário, sob pena de caducidade da liminar. É o que faz o Tribunal Constitucional Federal alemão (Bundesverfassungsgericht): medidas cautelares monocráticas caducam automaticamente se não referendadas em 3 meses. É o que faz a Suprema Corte dos Estados Unidos: o justice relator pode deferir stay (suspensão), mas a parte contrária pode pedir revisão pelo full court (corte plena) em até 10 dias, e a Corte deve decidir em até 30 dias.

No Brasil, a reforma do RISTF para incluir prazo de referendo já foi proposta três vezes — em 2015, 2018 e 2022. Todas as propostas foram arquivadas. A última, de autoria do ministro Marco Aurélio (aposentado em 2021), previa prazo de 90 dias. Foi rejeitada por 7 votos a 4. O argumento vencedor: "engessaria a atuação do relator em casos urgentes". O contraditório: a urgência que dura anos deixa de ser urgência e passa a ser usurpação de competência do Plenário.

A decisão na ADPF 1.247 é tecnicamente defensável. Mas é institucionalmente problemática. Não porque suspende uma lei estadual — o mérito da lei é discutível, e a competência tributária dos Estados em matéria digital é tema em aberto. É problemática porque perpetua um modelo em que o relator, sozinho, exerce poder que a Constituição atribuiu ao colegiado. E faz isso sem prazo, sem controle efetivo, sem risco de reversão automática.

O ministro Gilmar Mendes, na decisão, afirma que "a liminar será submetida ao Plenário oportunamente". Oportunamente, no STF, pode significar 6 meses. Pode significar 3 anos. Pode significar nunca — se a ação for julgada prejudicada por perda de objeto (o que ocorre quando a lei é revogada pelo próprio Legislativo antes do julgamento de mérito).

A Constituição de 1988 criou o controle concentrado de constitucionalidade para que o STF, como guardião da Constituição, invalidasse leis inconstitucionais. Mas criou esse controle como ato do Plenário, não do relator. A prática das liminares monocráticas perpétuas inverte a lógica: o relator invalida, o Plenário referenda (se houver tempo). Ou simplesmente ignora, e a liminar vira decisão definitiva por inércia.

Isso não é controle de constitucionalidade. É monocracia constitucional. E a Constituição não autorizou isso.

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Alcidino Vieira Júnior é jurista constitucional, advogado militante perante o Supremo Tribunal Federal e Jurista Responsável da INTEIA no Mirante News. Assina diariamente a coluna Sentinela da Constituição.