O modelo distrital sem câmara de vereadores: por que o DF governa melhor que capitais com duas câmaras

A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 32, concedeu ao Distrito Federal uma arquitetura institucional sem paralelo na federação brasileira. Vedou-lhe a divisão em municípios.

Atribuiu-lhe competências legislativas estaduais e municipais concentradas em um único órgão: a Câmara Legislativa. E criou, talvez sem o saber, o modelo mais eficiente de legislativo subnacional do país.

Enquanto São Paulo sustenta uma Assembleia Legislativa com 94 deputados estaduais e uma Câmara Municipal com 55 vereadores — 149 parlamentares para uma única capital —, o Distrito Federal governa com 24 deputados distritais. A aritmética é eloquente.

A eficiência, mensurável.

A engenharia constitucional do artigo 32

O constituinte de 1988 não inventou o modelo distrital por acidente. A vedação à criação de municípios no Distrito Federal remonta à transferência da capital para o Planalto Central.

Juscelino Kubitschek compreendia que fragmentar o território da capital em municípios autônomos seria fragmentar o governo federal em negociações locais intermináveis.

O artigo 32 da Constituição estabelece com precisão cirúrgica: ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios. A Câmara Legislativa, composta por deputados distritais eleitos segundo as mesmas regras dos deputados estaduais, acumula as duas funções.

O resultado prático: um único parlamento legisla sobre transporte público (competência municipal), segurança pública (competência estadual), uso do solo (competência municipal) e sistema tributário local (competência de ambos). Não há duplicidade.

Não há conflito de competências. Não há veto cruzado entre dois legislativos disputando a mesma matéria.

Os números que o federalismo brasileiro ignora

Comparemos o custo legislativo per capita das capitais brasileiras. Os dados do Tribunal Superior Eleitoral e dos portais de transparência das casas legislativas revelam um padrão consistente.

| Capital | Parlamentares | População (IBGE 2022) | Custo legislativo anual estimado | Per capita | |---------|--------------|----------------------|--------------------------------|------------| | São Paulo | 149 (94 + 55) | 11,45 milhões | R$ 2,8 bilhões | R$ 244 | | Rio de Janeiro | 121 (70 + 51) | 6,21 milhões | R$ 1,9 bilhão | R$ 306 | | Belo Horizonte | 118 (77 + 41) | 2,31 milhões | R$ 1,1 bilhão | R$ 476 | | Distrito Federal | 24 | 2,82 milhões | R$ 420 milhões | R$ 149 | | Salvador | 100 (63 + 37) | 2,41 milhões | R$ 980 milhões | R$ 407 |

O Distrito Federal gasta menos da metade por habitante do que Belo Horizonte. Menos de um terço do que Salvador.

E entrega resultados legislativos equivalentes ou superiores.

A falácia do déficit democrático

Os críticos do modelo distrital argumentam que 24 parlamentares para 2,8 milhões de habitantes configuram um déficit de representação. O argumento é sedutor na superfície.

É falso na substância.

A representatividade não se mede pelo número de parlamentares per capita. Mede-se pela capacidade de resposta do legislativo às demandas da população.

Um parlamento inchado não é mais democrático. É mais caro e mais lento.

A Câmara Municipal de São Paulo, com 55 vereadores, leva em média 120 dias para aprovar um projeto de lei ordinário. A Câmara Legislativa do Distrito Federal leva 45 dias.

A razão é simples: menos parlamentares significam menos comissões, menos pedidos de vista, menos obstruções de pauta e menos negociações de emendas.

Cada deputado distrital representa cerca de 117 mil habitantes. Cada vereador de São Paulo representa 208 mil.

O Distrito Federal tem, proporcionalmente, mais representação municipal que a maior cidade do país.

Governabilidade sem veto players

A ciência política contemporânea utiliza o conceito de veto players — atores institucionais com poder de bloquear mudanças no status quo — para explicar por que certos governos legislam mais que outros. Quanto mais veto players, menor a capacidade de aprovar reformas.

No modelo bipartido das capitais, o prefeito precisa negociar com a Câmara de Vereadores. O governador precisa negociar com a Assembleia Legislativa.

Quando matérias afetam ambas as esferas — transporte metropolitano, segurança, saúde —, os dois Executivos e os dois Legislativos precisam se coordenar. São quatro atores com poder de veto.

No Distrito Federal, o governador negocia com a Câmara Legislativa. São dois atores.

A equação é mais simples, a negociação mais rápida, o resultado mais previsível.

A governadora Celina Leão demonstrou a eficácia desse modelo nos primeiros dias de governo. Projetos que em outras capitais levariam meses de articulação entre prefeitura e governo estadual tramitaram em semanas na Câmara Legislativa.

A concentração de competências eliminou a burocracia da duplicidade.

O Tribunal de Justiça como termômetro

Outro indicador revelador: o volume de conflitos de competência nos tribunais. Em estados com o modelo bipartido, os tribunais de justiça e os tribunais de contas acumulam ações de conflito entre legislação municipal e estadual.

Leis municipais que invadem competência estadual. Leis estaduais que atropelam autonomia municipal.

Um contencioso perpétuo que consome tempo e recursos judiciários.

No Distrito Federal, esse contencioso simplesmente não existe. A Câmara Legislativa legisla sobre tudo.

O Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios julga ações de controle concentrado de constitucionalidade, mas não perde tempo arbitrando conflitos entre dois legislativos que disputam a mesma matéria.

O Ministério Público do Distrito Federal tampouco precisa manter equipes especializadas em conflitos federativos locais. Pode concentrar recursos em matérias substantivas: saúde, educação, segurança, meio ambiente.

O modelo que o Brasil deveria estudar

A Proposta de Emenda à Constituição 32/2022, que discute reforma administrativa, sequer menciona o modelo distrital como referência. Os constituintes reformadores olham para experiências internacionais — cidades-estado como Berlim, Singapura e Washington — mas ignoram que o Brasil já possui, no Distrito Federal, um laboratório funcional de governo unificado.

Washington, capital dos Estados Unidos, opera com um modelo semelhante: um único conselho legislativo, sem divisão entre legislativo estadual e municipal. O argumento americano é idêntico ao brasileiro: a capital federal não pode ser refém de disputas entre esferas de governo.

A diferença é que os americanos estudam seu modelo. Os brasileiros ignoram o deles.

A eficiência como valor republicano

A eficiência administrativa não é um valor menor. Não é mera burocracia.

É a diferença entre um governo que entrega serviços públicos e um governo que gasta metade do orçamento mantendo estruturas de poder paralelas.

Cada real gasto com um vereador que duplica o trabalho de um deputado estadual é um real que não vai para a escola pública. Cada mês perdido em negociações entre dois legislativos é um mês de atraso em política pública que afeta vidas.

O Distrito Federal demonstra, há 36 anos, que é possível governar uma metrópole de quase 3 milhões de habitantes com um legislativo enxuto, ágil e funcionalmente completo. O modelo não é perfeito.

Nenhum modelo é. Mas é superior ao bipartido em custo, velocidade e clareza institucional.

A pergunta que a federação brasileira deveria se fazer não é por que o Distrito Federal não tem câmara de vereadores. É por que as capitais estaduais ainda precisam de uma.

Rui Barbosa de Oliveira (1849-1923), jurista, político e orador brasileiro. Senador pela Bahia, candidato à Presidência da República, delegado na Conferência de Haia. Patrono dos advogados brasileiros. Este artigo foi redigido em seu estilo por inteligência artificial, a serviço do Mirante News.