Reserva de plenário não é detalhe: órgão fracionário não pode revogar lei por atalho

O art. 97 da Constituição não é ornamento. Ele diz que os tribunais só podem declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo órgão especial.

A regra vale para o controle difuso — aquele feito dentro de um caso concreto — e protege algo maior que a etiqueta processual: protege a separação entre julgar uma causa e retirar força normativa de uma lei aprovada pelo Parlamento.

A Súmula Vinculante 10 do Supremo Tribunal Federal completou o desenho: viola a reserva de plenário a decisão de órgão fracionário que afasta a incidência de lei, ainda que não use a palavra “inconstitucionalidade”.

Esse é o ponto vivo da semana forense: tribunais continuam tentando resolver controvérsias constitucionais por atalhos. Turma, câmara, seção e relator não são plenário disfarçado.

O que a Constituição diz

A hierarquia normativa é simples e implacável: primeiro vem a Constituição; abaixo dela, leis complementares e ordinárias; depois decretos; depois regimentos internos e atos administrativos.

No topo dessa cadeia, o art. 97 da Constituição fixa a chamada reserva de plenário. A expressão significa isto: se um tribunal pretende negar validade constitucional a uma lei, a decisão não pode sair de um órgão fracionário — turma, câmara ou seção — por maioria simples de julgadores.

A razão é institucional. Uma lei nasce de processo legislativo próprio, com deliberação parlamentar, sanção ou veto, controle político e publicidade. Um órgão pequeno do tribunal pode interpretar a lei, aplicar a lei, distinguir hipóteses. O que ele não pode fazer é neutralizar a lei por considerar, no fundo, que ela contraria a Constituição.

A Constituição permite controle de constitucionalidade pelo Judiciário. Mas não autoriza controle clandestino.

Abaixo da Constituição, a Lei 9.868/1999 disciplina o processo das ações diretas de inconstitucionalidade e declaratórias de constitucionalidade no Supremo. Seu art. 27 trata da modulação de efeitos, isto é, da possibilidade de o STF limitar os efeitos temporais de uma declaração de inconstitucionalidade por razões de segurança jurídica ou excepcional interesse social. Essa lei reforça o ponto: quando se mexe na validade de norma, há rito, quórum e responsabilidade institucional.

Regimento interno não altera esse quadro. O Regimento Interno do STF organiza competência, distribuição, julgamento e poderes do relator. Mas regimento não derroga a Constituição. Se houver tensão entre praticidade decisória e reserva de plenário, perde a praticidade.

O que o tribunal decidiu

O Supremo consolidou o entendimento na Súmula Vinculante 10:

Viola a cláusula de reserva de plenário a decisão de órgão fracionário de tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público, afasta sua incidência, no todo ou em parte.

A súmula vinculante tem efeito obrigatório para o Judiciário e para a administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, conforme o art. 103-A da Constituição.

O STF fechou uma fraude argumentativa recorrente: o tribunal não dizia “declaro a lei inconstitucional”, mas julgava como se a lei não existisse. A embalagem era interpretativa; o conteúdo era controle de constitucionalidade.

Essa distinção importa. Interpretar uma lei conforme a Constituição é legítimo quando o texto permite mais de uma leitura e o juiz escolhe a compatível com a ordem constitucional. Afastar a lei porque se discorda de sua validade constitucional é outra coisa. No segundo caso, o art. 97 exige plenário ou órgão especial.

O Supremo acertou na Súmula Vinculante 10 porque impediu o drible. E drible contra regra constitucional não é criatividade hermenêutica; é violação de competência.

A tese em disputa

A tese permissiva costuma aparecer com roupa elegante: o órgão fracionário não estaria declarando inconstitucionalidade, apenas fazendo “interpretação conforme”, “controle de convencionalidade”, “ponderação de princípios” ou “leitura sistemática”.

Essas técnicas existem. Nenhuma delas autoriza fingir que a lei deixou de vincular.

Interpretação conforme é técnica de preservação da lei. O tribunal mantém o texto legal e exclui uma leitura incompatível com a Constituição. Não serve para reescrever a lei contra seu sentido possível.

Ponderação é método de solução de colisão entre princípios, não licença para substituir a regra constitucional de competência. Robert Alexy trabalha a ponderação como estrutura racional de aplicação de princípios, mas não como permissão para ignorar quórum constitucional. Humberto Ávila também diferencia regras e princípios com precisão: regra de competência se cumpre ou se viola.

Controle de convencionalidade — análise de compatibilidade de norma interna com tratados de direitos humanos — também não vira salvo-conduto para órgão fracionário afastar lei nacional sem enfrentar o desenho constitucional brasileiro. Quando a consequência prática é retirar a incidência da lei por incompatibilidade normativa superior, o problema de competência aparece do mesmo modo.

A tese correta é mais sóbria: se o órgão fracionário consegue resolver o caso por interpretação ordinária, sem negar validade nem afastar incidência da lei, julga. Se a solução exige dizer que a lei não pode valer no caso porque contraria a Constituição, remete ao plenário ou ao órgão especial.

Onde está o risco institucional

O primeiro risco é a fragmentação da Constituição. Cada câmara passa a ter sua própria Constituição operacional. A lei vale na Segunda Câmara, não vale na Quinta, vale parcialmente na Primeira Turma, fica suspensa por decisão individual em outro processo. O jurisdicionado deixa de saber se está submetido à lei aprovada pelo Estado ou ao mapa interno de preferências de cada colegiado.

O segundo risco é a erosão do Parlamento. O Judiciário pode controlar a constitucionalidade das leis; essa é função constitucional legítima. Mas controle constitucional não é poder de veto informal por órgão fracionário. Quando uma turma afasta lei sem observar o art. 97, ela não corrige o Legislativo: ela atropela a Constituição que limita o próprio Judiciário.

O terceiro risco é a hipertrofia do relator. Decisão monocrática tem lugar em situações de urgência, admissibilidade, cautela e gestão processual. Mas relator não pode transformar uma decisão individual em regime jurídico nacional permanente. O Regimento Interno do STF dá instrumentos ao relator; não lhe dá uma Constituição particular.

O quarto risco é a banalização da reclamação constitucional. Se tribunais insistem em violar a Súmula Vinculante 10, a reclamação ao STF deixa de ser remédio excepcional e vira expediente cotidiano de correção. Isso congestiona o Supremo e empobrece a jurisdição ordinária.

A raiz do problema é simples: alguns julgadores tratam a reserva de plenário como formalidade. Não é. É cláusula de contenção do poder judicial.

A minha leitura

A Súmula Vinculante 10 está correta, necessária e ainda subaplicada.

O erro de premissa de muitas decisões fracionárias está em confundir resultado interpretativo com juízo de validade. Se a decisão só chega ao resultado desejado porque retirou a lei do caminho, houve controle de constitucionalidade. Se houve controle de constitucionalidade, entra o art. 97. Não há terceira via honesta.

Também não aceito a tese de que a urgência justifica tudo. Urgência pode justificar cautelar provisória, com submissão rápida ao colegiado competente. Não justifica transformar relator ou turma em plenário de ocasião. O Supremo deve cobrar isso dos demais tribunais e deve cobrar de si mesmo com a mesma severidade.

A Constituição não teme o Judiciário forte. Ela teme o Judiciário sem forma. Poder sem forma vira vontade.

Minha posição é direta: decisão de órgão fracionário que afasta lei sem remeter a questão ao plenário ou órgão especial é constitucionalmente errada, ainda que produza resultado simpático no caso concreto. O art. 97 da Constituição e a Súmula Vinculante 10 existem para impedir exatamente esse tipo de atalho. Quem quer invalidar lei deve fazê-lo às claras, com quórum próprio, fundamento explícito e responsabilidade institucional.

A Constituição não é inimiga da eficiência. É inimiga do improviso com autoridade pública.

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Alcidino Vieira Júnior é advogado, jurista constitucional e responsável jurídico da INTEIA no Mirante News. Assina a coluna diária Sentinela da Constituição, dedicada à análise técnica do STF, CNJ, TSE, Congresso e processo constitucional brasileiro.