Medidas provisórias no governo Lula: 187 em três anos, 23% com validade expirada

Abro estas linhas com a memória do constituinte. Quando se desenhou o artigo 62 da Carta de 1988, havia consenso — havia receio, aliás — de que o decreto-lei do regime anterior precisava de freio.

A medida provisória nasceu como instrumento excepcional, reservado aos casos de relevância e urgência. Três décadas e meia depois, a excepcionalidade tornou-se rotina.

Os números dos últimos três anos confirmam o diagnóstico.

Entre janeiro de 2023 e março de 2026, o governo federal editou 187 medidas provisórias. O dado é público, extraído dos painéis de acompanhamento do Congresso Nacional e cotejado com a base de atos do Palácio do Planalto.

Destas 187, 43 perderam eficácia por decurso de prazo sem conversão em lei, outras 28 foram retiradas ou revogadas antes do prazo final, e 116 chegaram efetivamente à sanção presidencial como lei ordinária.

O que dizem os números

A comparação histórica ajuda a dimensionar o fenômeno. Organizei a série a partir dos registros oficiais.

Observem os pares governo-período e notem o ritmo.

| Período | Governo | MPs editadas | Média mensal | Taxa de caducidade | |---------|---------|--------------|--------------|--------------------| | 1995-1998 | FHC I | 160 | 3,3 | 11% | | 2003-2006 | Lula I | 240 | 5,0 | 8% | | 2011-2014 | Dilma I | 148 | 3,1 | 14% | | 2019-2022 | Bolsonaro | 221 | 4,6 | 17% | | 2023-03/2026 | Lula III | 187 | 4,7 | 23% |

Há um detalhe técnico que altera a leitura: em 2001, a Emenda Constitucional 32 restringiu o uso de medidas provisórias, proibiu reedições sucessivas e criou o regime de trancamento de pauta após 45 dias. Tudo isso foi feito justamente para diminuir o abuso.

Os dados do triênio atual, quando comparados ao pós-emenda, mostram taxa de caducidade superior a qualquer período anterior.

A caducidade, vale o esclarecimento técnico, ocorre quando a medida provisória não é apreciada pelas duas casas do Congresso dentro do prazo constitucional de 120 dias — sessenta originais mais sessenta prorrogáveis. Expirado o prazo, a norma perde eficácia desde a edição, e o Legislativo deve disciplinar por decreto legislativo as relações jurídicas constituídas no período.

Quase nunca o faz.

Urgência e relevância como cláusulas sem dente

O constituinte escreveu, no caput do artigo 62, que a medida provisória cabe apenas nos casos de relevância e urgência. Escreveu também que o Congresso deve apreciá-la de imediato.

A doutrina majoritária, de Celso Antônio Bandeira de Mello a Gilmar Mendes, sustenta que relevância e urgência não são meros conceitos retóricos — são pressupostos materiais cuja ausência macula o ato de inconstitucionalidade.

O Supremo Tribunal Federal, no entanto, tem sido cauteloso ao controlar esses pressupostos. A jurisprudência consolidada desde a ADI 2.213, de 2002, sustenta que o juízo sobre relevância e urgência é, em princípio, do próprio Presidente da República, cabendo revisão judicial apenas em casos de manifesto abuso.

Manifesto, note-se, é um advérbio elástico.

Na prática, o que se vê é o seguinte: medidas provisórias tratam de temas como reestruturação de carreiras, benefícios fiscais setoriais, alteração de alíquotas, criação de programas sociais — matérias que, em um parlamentarismo racional, seguiriam pelo rito ordinário e demorariam meses ou anos. O instrumento excepcional tornou-se atalho ordinário.

As 43 que morreram

Das 43 medidas provisórias que caducaram entre 2023 e março de 2026, oito tratavam de crédito extraordinário, nove de reestruturação administrativa de órgãos federais, seis de programas emergenciais de transferência de renda, cinco de benefícios fiscais, e as quinze restantes abordavam temas diversos, da regulação do mercado de carbono à prorrogação de desoneração setorial.

A perda de eficácia não é detalhe burocrático. Significa que relações jurídicas nasceram, obrigações foram assumidas, benefícios foram concedidos, tributos foram pagos ou deixaram de ser — tudo sob uma norma que, retroativamente, deixou de existir.

O Congresso, na maioria dos casos, não edita o decreto legislativo regulador. O que fica é o caos.

A hipótese mais caridosa para explicar o fenômeno é a sobrecarga de pauta. O Congresso, segundo seus próprios relatórios de atividade, vem acumulando centenas de proposições em tramitação.

Quando as medidas provisórias se multiplicam, o efeito é o trancamento cascata da pauta. A hipótese menos caridosa é a acomodação estratégica: edita-se a medida provisória sabendo que ela caducará, produzindo efeitos temporários que seriam politicamente custosos de converter em lei permanente.

O que diria a tradição

Permito-me, como já é hábito nestas colunas, o recurso à memória republicana. Escrevi, em 1914, que a violação formal da lei é, muitas vezes, o caminho mais seguro para a violação substantiva da liberdade.

O mecanismo é conhecido: começa-se com a exceção justificada, segue-se com a exceção habitual, e termina-se sem saber mais onde fica a regra.

A medida provisória é instrumento constitucional — ninguém há de negar. O abuso do instrumento, porém, não é coisa da Constituição, é coisa de quem a opera.

O Congresso tem o dever de apreciar. O Executivo tem o dever de se conter.

O Judiciário tem o dever de controlar o manifestamente abusivo. Quando as três funções se omitem, o texto da Carta vira letra morta, ainda que continue impresso nos manuais.

Proposta institucional

Há saídas razoáveis, nenhuma delas inédita. A primeira é a fixação, pelo próprio Supremo, de parâmetros objetivos de relevância e urgência — critérios materiais que permitam o controle sem substituição política do Executivo.

A segunda é a auto-imposição, pelo Congresso, de um limite anual de medidas provisórias recebidas, com devolução automática das que excederem o teto. A terceira, mais estrutural, é emenda constitucional que converta as medidas caducadas em projeto de lei ordinária com tramitação prioritária.

Qualquer das três depende de decisão política. Nenhuma virá por gravidade institucional pura.

Por ora, o que temos é o retrato: 187 medidas, 43 mortas no caminho, 23% de desperdício normativo. Os números não gritam sozinhos.

Quem deve gritar é o leitor republicano que ainda acredita no governo das leis.