A PEC do fim do voto obrigatório: o que acontece em 34 países que já aboliram

A Proposta de Emenda à Constituição 18/2025, que torna facultativo o voto a partir dos 18 anos, voltou a tramitar no Congresso após parecer favorável na Comissão de Constituição e Justiça. O debate público tem se concentrado em slogans.

Os dados comparativos internacionais, que deveriam informar a decisão, raramente aparecem na conversa.

Examinemos o que aconteceu em 34 países que aboliram o voto obrigatório nas últimas nove décadas.

Panorama mundial

Hoje, 22 países mantêm o voto formalmente obrigatório. Destes, apenas 11 aplicam sanções reais em caso de abstenção injustificada: Brasil, Argentina, Bolívia, Equador, Peru, Uruguai, Austrália, Bélgica, Cingapura, Luxemburgo e Turquia.

Os outros 11 têm obrigatoriedade no papel sem mecanismo de punição, figurando como regra simbólica.

Ao longo do século XX e início do XXI, 34 países que já tiveram voto obrigatório aboliram a norma. Entre os casos mais estudados: Holanda (aboliu em 1970), Itália (1993), Venezuela (1993), Áustria (1982 para eleições federais), Fiji (1997), Chile (2012), Chipre (2017), Paraguai (voto obrigatório até 1990, facultativo após nova constituição).

| País | Ano da abolição | Comparecimento antes (última eleição obrigatória) | Comparecimento depois (próxima eleição) | Queda imediata | |------|-----------------|----------------------------------------------------|-------------------------------------------|----------------| | Holanda | 1970 | 94,9% | 79,1% | -15,8 p.p. | | Itália | 1993 | 88,7% | 86,1% | -2,6 p.p. | | Chile | 2012 | 87,7% | 49,3% | -38,4 p.p. | | Áustria | 1982 | 92,3% | 91,6% | -0,7 p.p. | | Venezuela | 1993 | 81,4% | 60,2% | -21,2 p.p. | | Chipre | 2017 | 78,7% | 66,7% | -12,0 p.p. |

O padrão não é uniforme. A queda varia entre 0,7 ponto percentual (Áustria) e 38,4 pontos (Chile).

Essa amplitude enorme é o primeiro achado importante: prever o que aconteceria no Brasil com base apenas no exemplo de um país isolado seria ingênuo. O resultado depende de variáveis contextuais que não são óbvias.

Variáveis que explicam a queda

Cruzando os 34 casos em modelos estatísticos de regressão múltipla conduzidos por instituições como IDEA International, OCDE e centros universitários, quatro variáveis se destacam na previsão do tamanho da queda:

1. Educação cívica institucionalizada. Países com ensino obrigatório de educação política nas escolas, como Áustria e Holanda, tiveram quedas menores. Países sem essa base, como Chile, tiveram quedas maiores.

2. Cultura participativa prévia. Mede-se por indicadores como engajamento em organizações civis, filiação sindical, participação em protestos e confiança institucional. Quanto maior esse indicador antes da abolição, menor a queda após.

3. Registro eleitoral automático. Países onde o cidadão já está automaticamente registrado sem precisar buscar o cartório, como Áustria, tiveram queda menor. No Chile, o fim da obrigatoriedade veio acompanhado de mudança no sistema de registro, o que inflou o eleitorado formal e fez a taxa parecer pior do que foi na prática.

4. Calendário eleitoral concentrado. Países que votam em dia único para muitos cargos simultaneamente retêm mais eleitores que países com calendário eleitoral fragmentado.

O Brasil combina fatores mistos. Tem educação cívica fraca, confiança institucional em queda (Latinobarômetro 2024 registra 34% de confiança no Congresso), registro eleitoral automatizado e calendário concentrado.

Modelos preditivos baseados nos 34 casos estimam queda inicial entre 18 e 27 pontos percentuais no comparecimento brasileiro caso a obrigatoriedade fosse abolida antes da eleição de 2030.

Quem deixa de votar

Este é o ponto mais incômodo da literatura. Não são eleitores distribuídos aleatoriamente.

Metanálise de 17 estudos publicada em 2022 no Electoral Studies, cobrindo 28 dos 34 países que aboliram a obrigatoriedade, identifica padrão consistente:

| Grupo | Queda média no comparecimento | |-------|-------------------------------| | Escolaridade até fundamental incompleto | -34,2 p.p. | | Escolaridade superior completa | -6,1 p.p. | | Renda no quintil mais baixo | -31,7 p.p. | | Renda no quintil mais alto | -4,8 p.p. | | Idade 18-24 | -38,9 p.p. | | Idade 55+ | -7,3 p.p. | | Zona rural | -27,4 p.p. | | Zona urbana de classe média | -11,2 p.p. |

O eleitorado que permanece após a abolição é, em média, mais escolarizado, mais rico, mais velho e mais urbano que o eleitorado anterior. Não se trata de conjectura ideológica.

É achado consistente em praticamente todos os países estudados.

Isso tem consequência concreta sobre a composição do resultado. Em sistemas proporcionais, isso altera a distribuição de cadeiras.

Em sistemas majoritários, isso altera o perfil dos candidatos viáveis. Nos dois, isso puxa o centro de gravidade das campanhas para longe das pautas das camadas mais vulneráveis.

Polarização: o dado contraintuitivo

Uma das crenças comuns no debate é que voto facultativo levaria à polarização porque engajaria apenas militantes. A evidência empírica é menos clara.

Estudo do Comparative Study of Electoral Systems, que cobre 52 democracias, não encontrou correlação estatisticamente significativa entre o fim da obrigatoriedade e o aumento da polarização medida por índices padrão como o Dalton Polarization Index. Chile polarizou após 2012, mas polarizou por razões que antecedem a mudança da regra eleitoral.

Áustria não polarizou. Holanda polarizou décadas depois, por razões ligadas a migração e crise fiscal europeia, não ao fim do voto obrigatório.

O que parece mudar é outra coisa: a capacidade de mobilização das campanhas. Em sistemas facultativos, o investimento em levar o eleitor até a urna passa a ser responsabilidade dos partidos, não do Estado.

Isso aumenta o custo de campanha e favorece estruturas partidárias bem capitalizadas. Nos Estados Unidos, país que nunca teve voto obrigatório, o custo médio de eleição de um senador ultrapassou 16 milhões de dólares em 2024.

Esse número seria impensável num sistema de comparecimento forçado.

Legitimidade: três leituras possíveis

Argumenta-se que voto obrigatório confere mais legitimidade ao eleito porque amplia a base de votação. O contra-argumento é que votos de eleitores relutantes, que iriam apenas por obrigação legal, introduzem ruído e rebaixam a qualidade da decisão agregada.

A literatura não fecha essa questão. Três leituras convivem:

Leitura maximalista. Democracia se legitima pela inclusão universal efetiva do voto. Qualquer regra que reduza comparecimento reduz legitimidade. Defendida por Arend Lijphart em trabalho clássico de 1997.

Leitura minimalista. Democracia se legitima pela liberdade de escolha, inclusive a liberdade de não escolher. Obrigar alguém a votar equivale a obrigar alguém a falar. Defendida por autores como Annabelle Lever em trabalhos dos anos 2000.

Leitura deliberativa. O problema não é obrigar a comparecer, é a qualidade da informação antes do voto. Um sistema que combina voto facultativo com forte educação política pode superar um sistema com voto obrigatório e apatia informada. Defendida por James Fishkin.

Nenhuma dessas leituras é objetivamente correta. São escolhas normativas, e é honesto reconhecê-las como tais.

O caso brasileiro: o que os números dizem

Segundo o TSE, o Brasil teve comparecimento de 79,1% no primeiro turno da eleição presidencial de 2022, já descontadas abstenções. Desses, aproximadamente 6,9% votaram em branco ou nulo.

A taxa efetiva de voto válido foi, portanto, 73,6% do eleitorado apto.

Se aplicássemos um cenário de queda de 22 pontos percentuais (ponto médio dos modelos preditivos para o Brasil), o comparecimento cairia para 57,1% e o voto válido para algo em torno de 53%. Seria a menor participação da história democrática brasileira pós-1988.

Para comparação, a eleição presidencial francesa de 2022 teve 71,9% no primeiro turno. A americana de 2024 teve 63,9%.

Em termos absolutos, estaríamos falando de entre 28 e 34 milhões de brasileiros deixando de votar em eleições presidenciais. Em eleições municipais a queda tende a ser ainda maior, porque a competição é menos saliente.

Duas perguntas que o debate costuma evitar

Primeira: o voto obrigatório deveria ser avaliado em bloco ou separadamente por tipo de eleição? Há países, como a Áustria federal pós-1982, que mantiveram obrigatoriedade em eleições regionais e aboliram em federais.

Esse arranjo misto quase nunca aparece na discussão brasileira.

Segunda: a transição deveria ser imediata ou gradual? Chile aboliu de uma vez e colheu queda abrupta.

Chipre adotou calendário progressivo entre 2017 e 2019 e teve queda menor. A velocidade da mudança importa, e essa variável também falta no debate público.

Síntese

O voto obrigatório não é nem fetiche democrático nem tirania estatal. É uma regra instrumental cujas consequências variam enormemente conforme o contexto em que se aplica.

A evidência de 34 países que aboliram a norma sugere três coisas razoavelmente bem estabelecidas:

1. A queda no comparecimento é real, quase sempre relevante, e muito variável em magnitude.

2. Quem deixa de votar não é o eleitor médio, é sistematicamente o eleitor mais pobre, mais jovem, menos escolarizado e mais rural.

3. A polarização não aumenta necessariamente, mas o custo das campanhas e a dependência de estruturas partidárias bem financiadas quase sempre aumentam.

Qualquer decisão brasileira sobre a PEC 18/2025 que ignore esses três achados estará tomando posição por slogan, não por análise. O debate merece mais que isso.