MPDFT e TJDFT são pagos pela União — e por que isso quebra a tripartição no Distrito Federal

A questão posta nesta coluna — e que merece exame técnico antes de exame político — é a seguinte. Por que o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios e o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios são instituições federais? Por que os outros vinte e seis estados da federação brasileira mantêm, com seus próprios recursos, seus próprios Ministérios Públicos e Tribunais de Justiça, enquanto o Distrito Federal — capital, sede dos três poderes da República, território com mais de três milhões de habitantes — é servido por órgãos pagos e estruturados pela União?

A resposta começa, como tantas perguntas constitucionais brasileiras, no texto da Constituição Federal de 1988.

A norma em jogo: artigo 21, inciso XIII

O artigo 21 da Constituição Federal de 1988 enumera as competências materiais exclusivas da União. Entre as vinte e cinco atribuições do dispositivo, no inciso XIII, está a seguinte: "organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios e a Defensoria Pública dos Territórios".

E, dois artigos adiante, no inciso XVII do artigo 22, a Constituição acrescenta competência privativa: cabe à União legislar sobre "organização judiciária, do Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios e da Defensoria Pública dos Territórios, bem como organização administrativa destes". Os dois dispositivos, lidos em conjunto, deixam o ponto sem ambiguidade. A organização do TJDFT e do MPDFT é matéria reservada à União: a Câmara Legislativa do Distrito Federal não tem competência sequer para legislar sobre o tema.

A leitura literal já revela a peculiaridade. O texto não fala em "organizar e manter o Poder Judiciário dos Territórios". Fala em organizar e manter o Poder Judiciário — e, no mesmo fôlego, o Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios. A construção sintática parece descuidada, mas o constituinte sabia o que estava fazendo. O Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios — o TJDFT — não é um tribunal estadual. É órgão do Poder Judiciário da União. Está na mesma estrutura administrativa, orçamentária e funcional dos tribunais federais.

A complementação técnica veio com a Lei 11.697, de 13 de junho de 2008, que dispõe sobre a organização judiciária do Distrito Federal e dos Territórios. Essa lei — cuja iniciativa, registre-se, é privativa do Supremo Tribunal Federal por força do artigo 96 da Constituição — estabelece a estrutura, a competência e o regime jurídico do TJDFT. Não há, em nenhum dispositivo, participação do governador do Distrito Federal na organização ou no custeio do tribunal que julga os casos do quadrilátero.

O Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, por sua vez, integra o Ministério Público da União, ao lado do Ministério Público Federal, do Ministério Público Militar e do Ministério Público do Trabalho. A Lei Complementar 75, de 20 de maio de 1993 — o Estatuto do Ministério Público da União — é o diploma que organiza o MPDFT. Aqui, novamente, não há voz política do Distrito Federal: o Procurador- Geral de Justiça do MPDFT é nomeado pelo Procurador-Geral da República, dentro de uma lista enviada pelo Colégio de Procuradores e Promotores do MPDFT. O governador do Distrito Federal, eleito pelo voto direto dos brasilienses, não tem nenhum papel constitucional nessa nomeação.

A comparação que escancara a anomalia

Olhemos agora para os outros vinte e seis estados da federação brasileira. Tomemos um exemplo qualquer — São Paulo, Minas Gerais, Bahia, Pará, qualquer um. Em cada um deles, o sistema funciona assim:

Tribunal de Justiça estadual. É um órgão do Poder Judiciário estadual, custeado pelo orçamento do próprio estado. Os desembargadores são nomeados pelo governador, escolhidos a partir de listas tríplices enviadas pelo próprio tribunal nos casos da magistratura de carreira, e pelo critério do quinto constitucional nas vagas reservadas a advogados e membros do Ministério Público.

Ministério Público estadual. É instituição autônoma, com orçamento próprio dentro do estado, mas integra a estrutura constitucional estadual. O Procurador-Geral de Justiça é nomeado pelo governador, escolhido em lista tríplice elaborada pelos membros da carreira. É o que estabelece o artigo 128, parágrafo terceiro, da Constituição Federal: "Os Ministérios Públicos dos Estados e o do Distrito Federal e Territórios formarão lista tríplice dentre integrantes da carreira, na forma da lei respectiva, para escolha de seu Procurador-Geral, que será nomeado pelo Chefe do Poder Executivo".

Note-se a redação. A Constituição menciona o Ministério Público do Distrito Federal nesse parágrafo — e fala em "Chefe do Poder Executivo". Mas a interpretação consolidada, e o regime jurídico efetivamente em vigor, é que o Chefe do Poder Executivo a quem cabe nomear o PGJ do MPDFT é o Presidente da República, não o governador do Distrito Federal. A lógica é simples e brutal: o MPDFT integra o Ministério Público da União; o chefe do Executivo da União é o Presidente da República; logo, é dele a competência. O governador do Distrito Federal fica de fora.

O contraste em três pontos

Em qualquer outro estado da federação, o governador eleito tem pelo menos três papéis institucionais relevantes em relação ao Judiciário e ao Ministério Público que atuam em seu território:

• Nomeia desembargadores nas vagas que lhe cabem, escolhidos a partir de listas tríplices da magistratura de carreira e do quinto constitucional reservado a advogados e membros do Ministério Público.
• Nomeia o Procurador-Geral de Justiça a partir de lista tríplice elaborada pela própria carreira do Ministério Público estadual, conforme o artigo 128, parágrafo terceiro, da Constituição Federal.
• Responde pela parcela do orçamento estadual que custeia essas instituições, e a Assembleia Legislativa correspondente aprova ano a ano o detalhamento dessas despesas.

No Distrito Federal, o governador eleito tem zero. Não nomeia desembargador. Não nomeia procurador-geral. Não inscreve, no orçamento da unidade federada que governa, nem um centavo para o custeio do tribunal e do Ministério Público que julgam e fiscalizam os atos de seu próprio governo. A Câmara Legislativa do Distrito Federal sequer recebe a peça orçamentária dessas instituições — ela viaja diretamente do TJDFT e do MPDFT para o Ministério da Fazenda e, depois, para o Congresso Nacional.

A herança militar e a inércia constitucional

De onde vem isso? A resposta histórica é desconfortável. A estrutura federal do Judiciário e do Ministério Público do Distrito Federal nasce da condição original de Brasília como capital artificial, criada do nada em 1960, sem população local, sem tradição administrativa estadual, sem economia consolidada. Nos primeiros anos, fazia sentido que a União organizasse a Justiça e o Ministério Público de uma cidade que era, em essência, um acampamento administrativo do governo federal.

O regime militar, depois de 1964, consolidou e ampliou essa federalização. A lógica era política: manter sob controle direto da União os órgãos de Justiça e fiscalização que atuariam na capital onde o regime decidia. O Distrito Federal não tinha governador eleito — tinha governador nomeado pelo presidente. O TJDFT e o MPDFT, dentro dessa lógica, eram parte natural da estrutura federal de poder.

A Constituição de 1988 trouxe a redemocratização e devolveu ao Distrito Federal o direito de eleger seu governador. Mas, por motivos que merecem ser examinados pela história política brasileira, manteve o TJDFT e o MPDFT como órgãos da União. A peculiaridade orçamentária e administrativa sobreviveu intacta à redemocratização. E, quase quarenta anos depois, segue intocada — sem que a discussão sobre seus efeitos tenha alcançado o debate público.

O efeito sobre a tripartição de poderes

Aqui chegamos ao ponto que motiva esta coluna. O princípio da separação de poderes, consagrado no artigo segundo da Constituição Federal — "São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário" — pressupõe que, em cada esfera federativa, os três poderes mantenham uma relação de freios e contrapesos minimamente equilibrada. O Executivo fiscaliza o Legislativo via veto e iniciativa de lei. O Legislativo fiscaliza o Executivo via CPI, controle orçamentário e julgamento de contas. O Judiciário arbitra os dois e controla a constitucionalidade de seus atos. O Ministério Público, embora não seja propriamente um "quarto poder", desempenha função essencial à Justiça e ao controle externo da atividade administrativa.

Esse arranjo de freios e contrapesos só funciona quando os atores estão, todos, sujeitos ao mesmo perímetro federativo. Quando o Executivo é estadual e o Judiciário também é estadual, há tensão saudável entre poderes que respondem ao mesmo eleitorado e ao mesmo contribuinte. Quando o Ministério Público é estadual, o Procurador-Geral indicado pelo governador convive — e às vezes colide — com o governador que o nomeou, mas ambos extraem legitimidade do mesmo solo eleitoral.

No Distrito Federal, esse arranjo está rompido. O governador brasiliense é o único chefe de Executivo subnacional do Brasil que não tem voz na composição do tribunal que pode anular seus decretos, nem na escolha do procurador-geral que pode oferecer denúncia contra seus auxiliares. A relação não é de freios e contrapesos entre poderes da mesma esfera — é uma relação assimétrica entre um Executivo eleito pelos brasilienses e órgãos federais que respondem, no fim da linha, ao Presidente da República.

Isso produz três consequências constitucionais relevantes.

A primeira é o enfraquecimento institucional do governador do Distrito Federal em comparação com qualquer outro governador brasileiro. Em situações de crise — uma operação policial mal explicada, uma decisão judicial polêmica, uma denúncia contra secretário de governo — o governador do Distrito Federal não tem canais institucionais que outros governadores têm. Não pode recorrer a uma articulação com o tribunal estadual que ele ajudou a compor. Não pode dialogar com um procurador-geral que ele nomeou. Está, do ponto de vista da arquitetura constitucional, numa posição mais frágil que a de qualquer outro chefe de Executivo subnacional.

A segunda é a fragilização do controle democrático sobre o próprio TJDFT e o MPDFT. Esses órgãos, embora atuem sobre a vida brasiliense, não respondem politicamente à sociedade brasiliense. A Câmara Legislativa do Distrito Federal não aprova seus orçamentos. A população do Distrito Federal não tem nenhum mecanismo eleitoral, direto ou indireto, para influenciar sua composição. Os desembargadores são nomeados pelo Presidente da República, dentro de listas internas. O Procurador-Geral é escolhido pelo Procurador-Geral da República, em processo do qual o governador local é apenas espectador.

A terceira, talvez a mais grave, é a distorção do sistema de accountability federativa. Em qualquer estado, quando o cidadão está insatisfeito com a atuação do tribunal ou do Ministério Público, ele pode pressionar via voto — não os juízes diretamente, mas o governador e os deputados estaduais que terão papel na composição futura desses órgãos. No Distrito Federal, esse canal não existe. O cidadão brasiliense vota para governador e deputado distrital sabendo que esses votos não terão efeito algum sobre o TJDFT e o MPDFT, cuja composição é decidida em Brasília-União, não em Brasília-DF.

A tese e a divergência

A meu ver — e aqui registro que a posição admite leitura diversa, como toda questão constitucional relevante — o regime atual viola o espírito federativo do artigo segundo da Constituição quando aplicado ao caso específico do Distrito Federal. A Constituição trata o DF, no artigo 32, como ente federativo dotado de autonomia política, administrativa e financeira. Mas essa autonomia é mutilada quando o Judiciário e o Ministério Público que atuam no território não respondem, em nenhuma medida, à estrutura política democrática local.

A divergência respeitável vem dos constitucionalistas que sustentam a tese da unicidade federativa do território onde funcionam os órgãos de soberania da União. Para essa corrente, é razoável que a União mantenha sob seu controle direto os órgãos judiciais que atuam na capital onde se decidem questões de Estado, justamente para evitar que disputas políticas locais interfiram na imparcial administração da justiça em casos de impacto nacional. É um argumento sério e merece ser examinado em coluna própria.

Mas o argumento não responde, na minha leitura, à questão central: por que essa proteção da União sobre os órgãos de Justiça brasilienses precisa ser total? Por que não se admite, por exemplo, um arranjo intermediário em que parte da magistratura e do Ministério Público que atuam no Distrito Federal seja organizada segundo o modelo estadual, mantendo-se sob jurisdição federal apenas os casos de evidente interesse da União? Esse modelo intermediário existe em federações comparadas — basta olhar para a estrutura do distrito de Columbia, nos Estados Unidos — e poderia ser considerado pelo constituinte derivado brasileiro.

A implicação prática e o caminho institucional

O que muda para o cidadão brasiliense ao perceber essa anomalia? Muito. Primeiro, muda a compreensão do voto. O eleitor do Distrito Federal precisa saber que o governador que ele elege governa um território cuja Justiça e cujo Ministério Público obedecem a outra lógica de poder. Segundo, muda a leitura das crises. Quando há tensão entre o Palácio do Buriti e o TJDFT ou o MPDFT, não se trata da tensão saudável entre poderes do mesmo ente federativo — trata-se de uma assimetria institucional que coloca o governador em desvantagem permanente. Terceiro, muda a agenda do debate constitucional brasileiro: o tema merece discussão pública, proposta de emenda constitucional, e talvez ação direta de inconstitucionalidade que provoque o Supremo Tribunal Federal a se pronunciar sobre o alcance da autonomia do Distrito Federal prevista no artigo 32 da Constituição.

O caminho processual cabível, hoje, é estreito. Nenhum dispositivo infraconstitucional admite alteração unilateral do regime — a mudança exige emenda constitucional, com quorum qualificado nas duas casas do Congresso Nacional. E a iniciativa, no Congresso, é politicamente desconfortável: nenhum partido nacional tem incentivo forte para mexer numa estrutura que serve à União. Resta, à sociedade brasiliense, a discussão pública e a articulação institucional via Câmara Legislativa do Distrito Federal e via bancada federal do DF no Congresso.

Quase quarenta anos depois da Constituição de 1988, o Distrito Federal continua a ser, simultaneamente, a capital política do Brasil e o ente federativo com a tripartição de poderes mais desequilibrada do país. A primeira condição, todos celebram. A segunda, quase ninguém percebe. Esta coluna serve, modestamente, para deslocar essa percepção do silêncio para o debate.